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2019年5月24日，包商因出现严重信用风险，被人民银行、银保监会联合接管。这是中国金融发展史上的一个重大事件，其中反映出的公司治理失败的惨痛教训值得警醒。诸多中小银行的风险，其背后的根源在于公司治理失灵，以及与之相关的金融腐败和违法犯罪。本文通过深入剖析接管包商银行这个典型案例，以解剖麻雀的方式，分析金融机构特别是中小银行公司治理失范的突出表现，并在此基础上，提出完善中小银行公司治理有效范式的几点建议。
接管包商银行始末
一个值得关注的事实是，早在2015年12月，包商银行向市场公开发行65亿元、期限10年的二级资本债，由主承销商中信证券、发行人律师北京天驰洪范律师事务所、信用机构大公国际资信评估公司、审计机构大华会计师事务所出具的“募集说明书”显示，截至2015年6月30日，包商银行的“不良率为1.60％，拨备覆盖率168.86％，资本充足率10.82％”，“所有者权益243亿元”。然而时隔一年半，当2017年5月专案组介入“明天系”案件后发现，包商银行自2005年以来仅大股东占款就累计高达1500亿元，且每年的利息就多达百亿元，长期无法还本付息，资不抵债的严重程度超出想象！无法想象，这份“募集说明书”中所披露的主要指标是如何得出的！在此后的两年时间里，明天集团和包商银行开展自救，用尽一切手段，四处融资防范挤兑，直到2019年5月被依法接管。
从接管开始之日起，接管组全面行使包商银行的经营管理权，委托建设银行托管包商银行的业务。接管后，接管组始终坚持依法依规，按照市场化、法治化原则处置金融风险，由存款保险提供资金，对各类债权人特别是近500万储户、20万个人客户和3万户中小微企业的合法权益给予充分保障；始终坚持防范道德风险，坚决打破刚性兑付和“牌照信仰”，严肃了市场纪律，促进了金融市场信用分层。
2019年6月，为摸清包商银行的“家底”，接管组以市场化方式聘请中介机构，逐笔核查包商银行的对公、同业业务，深入开展资产负债清查、账务清理、价值重估和资本核实，全面掌握了包商银行的资产状况、财务状况和经营情况。清产核资的结果印证了包商银行存在巨额的资不抵债缺口，接管时已出现严重的信用风险，如果没有公共资金的介入，一般债权人就只能得到最高50万元的保障。
2019年9月，包商银行改革重组工作正式启动，但市场化重组因包商银行的损失缺口巨大、缺少投资者参与而无法进行。为确保包商银行改革重组期间金融服务不中断，接管组借鉴国际金融风险处置经验和做法，并根据《存款保险条例》等国内现行法律制度，最终决定采取新设银行收购承接的方式推进改革重组。
2020年4月30日，蒙商银行正式成立并开业。同日，包商银行接管组发布公告，包商银行将相关业务、资产及负债，分别转让至蒙商银行和徽商银行（系4家区外分行）。存款保险基金根据《存款保险条例》第十八条授权，向蒙商银行、徽商银行提供资金支持，并分担包商银行的资产减值损失，促成蒙商银行、徽商银行收购承接，保持金融业务连续运行。
接管期间，接管组向纪检监察等机关移送了大量违法违规和犯罪线索，依法追责问责。包商银行风险处置告一段落。
包商银行的风险根源于公司治理全面失灵
包商银行公司治理最突出特点是“形似而神不至”。从表面上看，包商银行有较为完善的公司治理结构，股东大会、董事会、监事会、经营层的“三会一层”组织架构健全、职责明确，各项规章制度一应俱全。但实际上，包商银行有的只是形式上的公司治理框架。“大股东控制”和“内部人控制”两大公司治理顽症同时出现，加之地方“监管捕获”、贪腐渎职，导致形式上的公司治理架构和机制基本失灵，给各类违法违规和舞弊行为提供了滋生土壤和宽松环境。
党的领导缺失，党委主要负责人附庸于大股东并演化为内部控制人，总行党委、纪委的作用被严重弱化，逐渐成了摆设
包商银行前身为1998年成立的包头市商业银行，2007年更名为包商银行，2008年至2011年获准在北京、深圳、成都、宁波设立4家区外分行，业务快速向区外扩张。李镇西自2002年担任包商银行行长，2008年起担任党委书记、董事长，到2019年包商银行被接管时，担任“一把手”长达11年。据多方反映，在接管前的相当一段时间里，包商银行内部是在李镇西一个人领导下运转的，即使李镇西2014年起不再担任党委书记，改由监事长李献平兼任，但董事长“一个人说了算”的局面已经形成，牢不可破，党委书记是在董事长领导下的党委书记，党委是在董事长领导下的党委。李镇西统帅“三军”，是事实上的内部控制人和大股东代理人，董事会、党委、经营决策层皆直接听命于他。
接管组发现，长期以来，包商银行党委形同虚设，所谓“党的核心作用”，早已被“董事长的核心作用”取代。比如，包商银行的重大事项决策、重要干部任免、重要事项安排和大额资金使用等均不需要经过党委会集体讨论决策，“董事长交办”成了常态。由于缺乏党内监督和引导，包商银行形成了扭曲的文化，一些党员领导干部以权谋私、违法乱纪已经到了肆无忌惮的地步。还比如，全行近3000名党员中，有468名党员党组织关系未转入包商银行，他们长期不参加党组织生活，不按规定缴纳党费。包商银行纪委对大量的举报线索不立案、不查处、不追究；对一些严重违法违规放贷案件居然只做内部处理，不报案。党内监督问责机制完全失效。
大股东操纵股东大会，干预银行正常经营，通过各种方式进行利益输送
股权结构是决定商业银行治理机制有效性的最重要因素，决定着商业银行控制权的分布，决定着所有者与经营者之间委托代理关系的性质。但在实际运作过程中，由于“明天系”的“一股独大”，导致包商银行股东大会没有发挥科学、民主决策的作用。包商银行机构股东有79户，持股比例为97.05%，其中，明确归属明天集团的机构股东有35户，持股比例达89.27%，远超50%的绝对控股比例。由于股权过于集中，大股东很容易根据“一股一票”和“资本多数表决”原则“合法地”操纵股东大会，使股东大会成为大股东主导的决策机构，股东大会“形式化”或“走过场”，成了大股东干预和掏空包商银行的合法外衣，股东监督机制名存实亡。2005年以来，明天集团通过大量的不正当关联交易、资金担保及资金占用等手段进行利益输送，包商银行被逐渐“掏空”，造成严重的财务与经营风险，直接侵害其他股东及存款人的利益。清产核资结果显示，2005年至2019年的15年里，“明天系”通过注册209家空壳公司，以347笔的方式套取信贷资金，形成的占款高达1560亿元，且全部成了不良贷款。
董事会形同虚设，缺乏全面有效的风险管理体系，风险管控职能失效，核心作用被董事长个人取代
董事会在公司法人治理结构中处于核心地位，其运作质量与效率直接影响公司治理水平的高低。董事会能否积极履行包括战略管理、风险管理、资本管理、内部控制在内的关键职能，对于商业银行公司治理机制的完善有着重要的意义。
然而，长期以来，包商银行董事会形同虚设，董事长“一言堂”问题严重，董事会各项运作机制成了摆设，风险管控失效，不合规、不合法的企业文化盛行。尽管包商银行董事会下设了9个专业委员会，但2011年以来，包商银行通过关联交易控制委员会、业务经营委员会等，对多项关联交易作出不当决策，董事会实际上为大股东明天集团进行利益输送起到了“助力”作用。根据接管组掌握的情况，在2015年12月二级资本债“募集说明书”中披露的董事会13人名单里，有相当数量的董事并不参与决策，对重大违规决策也不提出反对意见；甘于被收买，只拿钱不尽责，甚至凭借特殊关系和名气，替人站岗放哨，站台背书。
至于董事会下设的风险管理委员会等，也并未实质性地行使风险决策和把关职能，各种风险控制岗位形同虚设，从上至下不受内部控制约束，风险管理部门职能被完全弱化。比如，包商银行实行事业部制，总行风险管理部门既无在总行层面的决策权或“一票否决权”，也无权对全行风险管理工作实现垂直领导，风险管理部的制衡和专业判断作用完全丧失。还比如，总行管理部门常以业务信息保密为借口，阻碍审计项目开展，导致内部审计部门难以履职。“明天系”和董事长的所谓“特殊业务”对内部审计保密，不允许审计，审计监督完全失效；对审计检查发现的其他问题，也不了了之，间接地为“内部人控制”和“大股东控制”提供了滋生土壤。
监事会监督职能弱化，监事专业性不足、独立性不强，监督履职失灵
监事会是对公司业务状况和财务状况进行监督检查的重要组织机关，是对执行董事和管理层进行监督的主要力量，其宗旨是维护股东、债权人、员工等利益相关者的合法权益，防范和减少会计信息失真。一直以来，包商银行监事会就是一个摆设，其检查监督功能没有真正发挥作用。包商银行的7名监事（1名股东监事、4名职工监事和2名外部监事）中，4名职工监事均为包商银行中高层管理者，双重身份导致职工监事很大程度上必须听命于董事会或者管理层；部分监事缺乏必要的专业知识和能力，难以很好地履行职责；监事会没有配备具有财务专业背景的监事。其结果导致监事会不是对公司负责，也不是对全体股东尤其是中小股东负责，而是俯首听命于大股东、董事会或者管理层，“简直是为虎作伥！”
管理层凌驾于制度之上，以领导指示或领导集体决策代替规章制度
由于包商银行“三会一层”治理体制失效，缺乏制衡机制和有效监督，管理层不仅违规为大股东“明天系”套取巨额资金提供帮助，而且通过本行工会注册企业、成立中微小集团公司和发展战略客户等关联交易的方式套取信贷资金，这些贷款基本形成不良，大多数关联交易都未通过董事会决议审批。至接管前，通过“绿色通道”和“特事特办”审批的关联方贷款，不良贷款率高达98%；有些关联交易由高管层集体决议，凭行务会议纪要发放；甚至有些关联交易仅凭盖有领导印鉴的“特别贷款审批单”便可放款；有些领导干部在职务任免、绩效考核、薪酬调整、集中采购等重大事项中任性用权，干部任免不经组织考察，绩效考核、薪酬调整凭关系、凭领导个人喜好，大额采购不经过招标和集体研究，领导凌驾于制度之上。
监管失效，“内部人”内外勾结，银行经营管理混乱，风险管理和内控管理机制失灵
“监管捕获”也是包商银行公司治理失效的重要原因。从原内蒙古银监局副局长刘金明、贾奇珍等案件的查处中我们发现，部分甘于被“围猎”的地方监管高官不仅收受贿赂，还插手包商银行内部人事任命和工程承揽等事务；有些关系人通过自己控制的公司从包商银行骗取巨额贷款，通过自办的律师事务所从包商银行获取高额律师服务费。在如此混乱的经营环境下，包商银行的风险管理体系和内控机制完全成了摆设。比如，包商银行业务部门大量通过虚列开支以及虚开发票列支所谓的咨询费、招待费、会议费、评估费等套取包商银行资金。“费用薪酬化”几乎成了包商银行的潜规则。可以说，包商银行不是一天被搞垮的，也不是被一个人搞垮的。包商银行的经营失败，除了公司治理失败外，不良的企业文化也是一个重要原因。
从关键点入手，探索建立规范有效的中小银行公司治理机制
从包商银行经营失败和付出的代价看，商业银行特别是具有一定系统重要性银行的风险具有很强的外溢性，一个有效的公司治理，首先要对公众负责，对存款人负责，对银行安全稳定负责，其次才谈得上对股东负责，对投资人负责。这一点万万不可颠倒。从完善公司治理的角度看，构建形式上的股东大会、董事会、监事会最容易做到，但从公司治理有效性的角度看，必须实质重于形式。笔者思考认为，在金融企业公司治理中，以下三点最为关键。
充分发挥党组织的领导作用，选好党委书记和董事长这两个“一把手”
包商银行之所以出现重大信用风险，一个重要原因是党委已经起不到任何作用，党委书记放弃职守，“主动投降”。回头看来，完善的公司治理结构，必须要把加强党的领导即“党委书记的领导”和完善公司治理即“董事长的领导”统一起来，处理好党组织和其他治理主体的关系，让党的领导真正通过“党委书记的领导”和“董事长的领导”发挥核心作用。党的领导与公司治理并不矛盾：党委的目标之一也是确保银行首先要守法经营、合规经营，提高银行资产质量和市场竞争能力，把银行办好，这与公司治理的目标是完全一致的；并且党的领导还体现为，各级党组织要求党员要比一般员工更奉公守法。可以说，党委对董事会、监事会、经营层中党员干部的要求，没有一项是损害银行正当利益的。党委同时还需要关注和解决银行过度追求短期利润、集团利益而忽视长远发展等问题。换言之，消除负外部性，维护金融稳定，平衡好企业利益和社会利益、公众利益的关系，也是党委的重要职责。
建立有效制衡的股权结构，实现股权结构的合理化和多元化，提高公司治理实效
好的股权结构是形成商业银行好的公司治理的基础。股权结构过于集中或过度分散，都不利于形成科学的治理结构。股东内部制衡的失灵是包商银行走向失败的重要原因。中小银行可结合区域特点与自身实际，积极探索优化股权结构的最佳选择，克服股权过于集中或过于分散的股权结构。要通过实现股权的多元化，充分发挥股东大会的民主决策作用，从根本上起到制衡作用，提高公司治理效果。
强化外部监管，完善信息披露机制，培育健全的商业银行公司治理文化，提高公司透明度
外部监督主要体现在两个方面。一是审慎监管。特别是，外部监管机构对股东要实施穿透式管理，重点解决隐形股东、股份代持问题，及早发现“一股独大”或“内部人控制”的隐患，遏制高级管理层、民营股东掏空银行等违法违规行为。包商银行是典型的大股东“一股独大”，重组前的锦州银行、恒丰银行则是典型的“内部人控制”。二是外部信息披露。会计信息失真的问题必须通过外部审计、信息披露、外部监管解决。未来可以探索由监管部门直接聘请会计、审计、律师等社会中介机构，向被监管的商业银行派出，进行外部审计、检查，由监管部门付费，中介机构对监管部门负责，从而解决中介机构被商业银行变相收买、串通会计数据造假等问题。
此外，建立良好的激励机制，培育优秀的企业文化，都是公司治理有效运转的基础。
（周学东系包商银行接管组组长，本文原题为《周学东：中小银行金融风险主要源于公司治理失灵——从接管包商银行看中小银行公司治理的关键》，刊登于《中国金融》2020年第15期） |
